国家机关能否为抵押担保?

国家机关能否为抵押担保人?其签订之抵押担保合同是否有效?

《中国农业银行蒙自县支行与红河哈尼族彝族自治州民政局、红河州退伍军人两用人才培训中心借款及担保合同纠纷案》,就此问题进行说明。

本案中,具国家机关性质的红河哈尼族彝族自治州民政局(以下简称"民政局"),为了支付红河州退伍军人两用人才培训中心(以下简称"培训中心")的工程款,以所属房地产(银河大酒店与其他房地产)作为抵押向中国农业银行蒙自县支行(以下简称"蒙自农行")申请贷款。三方共签订了二份合同,一份为"借款合同",合同主体为蒙自农行与培训中心,约定了贷款金额、期限与还款利率;一份为"抵押合同",合同主体为蒙自农行与民政局,约定了抵押物,并办理妥抵押登记。

合同签订完成後,蒙自农行依约发放贷款予培训中心。贷款到期後,培训中心却未偿还蒙自农行的借款本金,也仅支付部分贷款利息。经多次追收未果後,蒙自农行向法院起诉,请求判令二被告偿还蒙自农行的本金和利息,欠款还清前的利息和复息,确认抵押合同有效,蒙自农行对抵押物享有优先受偿权,由二被告承担本案诉讼费等。

法院在审理过程中,针对二份合同进行了审查。对於"借款合同"无疑义的承认其有效性,但是在"抵押合同"的效力认定上则发生歧异。

一审法院认为,依照《最高人民法院关于适用中华人民共和国担保法若干问题的解释》(以下简称《担保法司法解释》)第 3 条和《担保法》第 8 条规定,国家机关不具有为债务担保的职能,且其为培训中心提供抵押担保,属於商务行为,与其职能不符,其担保行为超越了法律赋予其行政职权,已属违法,其"抵押合同"应为无效合同。(云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院(2006)红中民二初字第 15 号)

就此一审判决,蒙自农行不服而提出上诉,蒙自农行认为一审法院判决适用法律错误,因为依照《担保法》及其他相关法律只规定禁止国家机关提供保证担保,并未禁止国家机关不得为抵押人。另外,蒙自农行援引《担保法司法解释》第 53 条规定,认为国家机关以盈利为目的之经营性资产进行抵押,与民政局自身行政职能并无关联,本案抵押合同应为有效。

二审法院采纳了蒙自农行的主张,认定系争抵押合同有效。不过,二审法院除了采纳蒙自农行的国家机关可以为抵押担保之主张外,对《担保法司法解释》第 53 条也做了进一步的论述。二审法院认为,在《担保法》第 9 条和《担保法司法解释》第 3 条规定中不得作为保证人的事业单位等,依照《担保法司法解释》第 53 条,以其公益设施以外的财产对自身债务进行抵押担保,法院仍可认定其担保合同为有效。由此可知,法律并未禁止国家机关对自身债务进行抵押担保,反而肯定了抵押担保的效力。(云南省高级人民法院(2006)云高民二终字第 119 号)

二审法院似乎认为,既然以公益为目的之事业单位、社会团体可以为自身债务以其公益设施以外的财产做抵押担保,则在《担保法》第 3 条与事业单位和社会团体并列之国家机关,理应也能以公益设施以外的财产为自身债务作抵押担保。

二审法院的这种类比有误,而且是一种逻辑上的谬误。因为我们无法从"若 p 则 q",推论出"若 r 则 q"。就实际职能言,国家机关的职能远比以公益为目的事业单位或公益团体更为复杂,公益只是国家机关的特性而非职能,其与以公益为目的之事业单位和社会团体并无可比性。因此,如果要认定本案中的抵押合同为有效,还需要更有效的逻辑推论。

《担保法司法解释》第 3 条规定,按形式逻辑,其确立的前提与相关推论如下:

前提:违反法律规定提供担保者,担保合同无效。

推论 1:违反法律规定提供担保者,担保合同有效。

推论 2:未违反法律规定提供担保者,担保合同无效。

推论 3:未违反法律规定提供担保者,担保合同有效。

其中,推论 1 无效,因其与前提矛盾,同一前提不能推论出相反的结论;推论 2 和推论 3 都是有效的推论。换言之,从《担保法司法解释》第 3 条可以推论出,当国家机关未违反法律规定为抵押担保者,其担保合同可能有效,也可能无效。

按严格的形式逻辑要求,从前提推论出单一的推论 2 或推论 3 都是无效推论;必须同时推论出二者,方为有效的推论。但是在判决上,又不可能导出该担保合同既有效且无效的矛盾结论,因此仅有决定其中之一为有效推论。这时就是法律价值抉择层次的问题,形式逻辑对此无法作出判断。例如,本案中原告和二审法院认为具有指导意义的《担保法司法解释》第 53 条,即以法律规定在一定条件下(为自己债务担保)而确定从前提只能导出推论 3,排除推论 2 之适用,此即明显的法律价值的抉择。

所以本案中的抵押合同其有效与否,只是法院从《担保法司法解释》第 3 条推论出的选项之一。至於在何种情形下为有效,何种情形为无效,可由法院参酌实际案情,考量当事人双方利益、公平正义、交易便利等条件决定之。

《担保法》第 8 条"国家机关不得为保证人"规定,所确定者仅为国家机关不得为保证担保,并未禁止不得为抵押担保,其与《担保法司法解释》第 3 条适用关系,可以整理如下:

1. 国家机关违反法律规定提供担保者,其担保合同无效。

2. 当国家机关为保证担保时,除了《担保法》第 8 条但书规定外,国家机关不得为保证担保,且无论是否违反法律规定,其担保合同(保证)无效。

3. 除了保证担保以外,国家机关在未违反法律规定前提下,所为之担保(抵押、质押、留置、定金),其担保合同效力未定。

综上所述,本案二审法院其实不需错误的引述《担保法司法解释》第 53 条,仅需就《担保法司法解释》第 3 条内在逻辑关系推论出国家在未违法情形下可以为抵押担保,其担保合同为有效即可。至於一审法院的判决,事实上也非误判,只是在本案法律政策考量下,采取了不同的推论而已。然而因为《担保法司法解释》第 3 条的模拟两可性,使得法院可以任意决定采取何种推论,因此是否需要修法以限缩法院任意裁量权限,或订出可供法院依循的标准,都是目前需要考虑的问题。

参考法条

《担保法》第 8 条

国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。

《担保法》第 9 条

学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。

《最高人民法院关于适用中华人民共和国担保法若干问题的解释》第 3 条

国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的,担保合同无效。因此给债权人造成损失的,应当根据担保法第五条第二款的规定处理。

《最高人民法院关于适用中华人民共和国担保法若干问题的解释》第 53 条

学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体,以其教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外的财产为自身债务设定抵押的,人民法院可以认定抵押有效。

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